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国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见
国发〔2015〕23号

 
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属科室:
  就业事关经济发展和民生改善大局。党中央、国务院高度重视,坚持把稳定和扩大就业作为宏观调控的重要目标,大力实施就业优先战略,积极深化行政审批规定和商事规定改革,推动大众创业、万众革新,创业带动就业倍增效应进一步释放,就业局势总体稳定。但也要看到,随着我国经济发展进入新常态,就业总量压力依然存在,结构性矛盾更加凸显。大众创业、万众革新是富民之道、强国之举,有利于产业、企业、分配等多方面结构优化。面对就业压力加大形势,必须着力培育大众创业、万众革新的新引擎,实施更加积极的就业法规,把创业和就业结合起来,以创业革新带动就业,催生经济社会发展新动力,为促进民生改善、经济结构调整和社会和谐稳定提供新动能。现就进一步做好就业创业工作提出以下意见:
  一、深入实施就业优先战略
  (一)坚持扩大就业发展战略。把稳定和扩大就业作为经济运行合理区间的下限,将城镇新增就业、调查失业率作为宏观调控重要指标,纳入国民经济和社会发展规划及年度计划。合理确定经济增长速度和发展模式,科技把握宏观调控的方向和力度,以稳增长促就业,以鼓励创业就业带动经济增长。加强财税、经济、产业、贸易等经济法规与就业法规的配套衔接,建立宏观经济法规对就业影响评价机制。建立公共投资和重大项目建设带动就业评估机制,同等条件下对创造就业岗位多、岗位质量好的项目优先安排。
  (二)发展吸纳就业能力强的产业。革新服务业发展模式和业态,支撑发展商业特许经营、连锁经营,大力发展经济租赁、节能环保、电子商务、现代物流等生产性服务业和旅游休闲、安康养老、家庭服务、社会工作、学问体育等生活性服务业,打造新的经济增长点,提高服务业就业比重。加快革新驱动发展,推进产业转型升级,培育战略性新兴产业和先进制造业,提高劳动密集型产业附加值;结合实施区域发展总体战略,引导具有成本优势的资源加工型、劳动密集型产业和具有市场需求的资本密集型、技能密集型产业向中西部地区转移,挖掘第二产业就业潜力。推进农业现代化,加快转变农业发展方式,培育新型专业农民,鼓励有学问、有技能、有市场经济观念的各类城乡劳动者根据市场需求到农村就业创业。
  (三)发挥小微企业就业主渠道作用。引导银行业经济科室针对小微企业经营特点和融资需求特征,革新产品和服务。发展政府支撑的融资性担保科室和再担保科室,完善风险分担机制,为小微企业提供融资支撑。落实支撑小微企业发展的税收法规,加强市场监管执法和常识产权保护,对小微企业亟需获得授权的核心专利申请优先审查。发挥新型载体聚集发展的优势,引入竞争机制,开展小微企业创业革新基地城市示范,中央财政给予综合奖励。革新政府采购支撑方式,消除中小企业享受相关优惠法规面临的条件认定、企业资质等不合理限制门槛。引导企业改善用工管理,对小微企业新招用劳动者,符合相关条件的,按规定给予就业创业支撑,不断提高小微企业带动就业能力。
  (四)积极预防和有效调控失业风险。落实调整失业保险费率法规,减轻企业和个人负担,稳定就业岗位。将失业保险基金支撑企业稳岗法规实施范围由兼并重组企业、化解产能过剩企业、淘汰落后产能企业等三类企业扩大到所有符合条件的企业。生产经营困难企业可通过与职工进行集体协商,采取在岗培养、轮班工作、弹性工时、协商薪酬等办法不裁员或少裁员。对确实要裁员的,应制定人员安置方案,实施专项就业帮扶行动,妥善处理劳动关部和社会保险接续,促进失业人员尽快再就业。淘汰落后产能奖励资金、依据兼并重组法规规定支付给企业的土地补偿费要优先用于职工安置。完善失业监测预警机制,建立应对失业风险的就业应急预案。
  二、积极推进创业带动就业
  (五)营造宽松便捷的准入环境。深化商事规定改革,进一步落实注册资本登记规定改革,坚决推行工商营业执照、单位科室代码证、税务登记证“三证合一”,年内出台推进“三证合一”登记规定改革意见和统一社会信用代码方案,实现“一照一码”。继续优化登记方式,放松经营范围登记管制,支撑各地结合实际放宽新注册企业场所登记条件限制,推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革,分行业、分业态释放住所资源。运用大数据加强对市场主体的服务和监管。依托企业信用信息公示部统,实现法规集中公示、扶持申请导航、享受扶持信息公示。建立小微企业目录,对小微企业发展状况开展抽样统计。推动修订与商事规定改革不衔接、不配套的法律、法规和法规性文件。全面完成清理非行政许可审批事项,再取消下放一批制约经济发展、束缚企业活力等含金量高的行政许可事项,全面清理中央设定、地方实施的行政审批事项,大幅减少投资项目前置审批。对保留的审批事项,规范审批行为,明确标准,缩短流程,限时办结,推广“一个窗口”受理、网上并联审批等方式。
  (六)培育创业革新公共平台。抓住新技能革命和产业变革的重要机遇,适应创业革新主体大众化趋势,大力发展技能转移转化、研究经济、认证认可、检验检测等研究服务业,总结推广创客空间、创业咖啡、革新工场等新型孵化模式,加快发展市场化、专长化、集成化、网络化的众创空间,实现革新与创业、线上与线下、孵化与投资相结合,为创业者提供低成本、便利化、全要素、开放式的综合服务平台和发展空间。落实研究企业孵化器、企业研究园的税收优惠法规,对符合条件的众创空间等新型孵化科室适用研究企业孵化器税收优惠法规。有条件的地方可对众创空间的房租、宽带网络、公共App等给予适当补贴,或通过盘活商业用房、闲置厂房等资源提供成本讲客的场所。可在符合土地利用总体规划和城乡规划前提下,或利用原有经批准的各类园区,建设创业基地,为创业者提供服务,打造一批创业示范基地。鼓励企业由传统的管控型单位转型为新型创业平台,让员工成为平台刹磕创业者,形成市场主导、风投参与、企业孵化的创业生态部统。
  (七)拓宽创业投融资渠道。运用财税法规,支撑风险投资、创业投资、天使投资等发展。运用市场机制,引导社会资金和经济资本支撑创业运动,壮大创业投资规模。按照政府引导、市场化运作、专长化管理的原则,加快设立国内中小企业发展基金和国内新兴产业创业投资引导基金,带动社会资本共同加大对中小企业创业革新的投入,促进初创期研究型中小企业成长,支撑新兴产业领域早中期、初创期企业发展。鼓励地方设立创业投资引导等基金。发挥多层次资本市场作用,加快创业板等资本市场改革,强化全国中小企业股份转让部统融资、交易等功能,规范发展服务小微企业的区域性股权市场。开展股权众筹融资试点,推动多渠道股权融资,积极探索和规范发展互联网经济,发展新型经济科室和融资服务科室,促进大众创业。
  (八)支撑创业担保贷款发展。将小额担保贷款调整为创业担保贷款,针对有创业要求、具备一定创业条件但缺乏创业资金的就业要点群体和困难人员,提高其经济服务可获得性,明确支撑对象、标准和条件,贷款最高额度由针对不同群体的5万元、8万元、10万元不等统一调整为10万元。鼓励经济科室参照贷款基础利率,结合风险分担情况,合理确定贷款利率水平,对个人发放的创业担保贷款,在贷款基础利率基础上上浮3个百分点以内的,由财政给予贴息。简化程序,细化措施,健全贷款发放考核办法和财政贴息资金规范管理约束机制,提高代偿效率,完善担保基金呆坏账核销办法。
  (九)加大减税降费力度。实施更加积极的促进就业创业税收优惠法规,将企业吸纳就业税收优惠的人员范围由失业一年以上人员调整为失业半年以上人员。国企离职员工、登记失业人员等要点群体创办个体工商户、个人独资企业的,可依法享受税收减免法规。抓紧推广中关村国内自主革新示范区税收试点法规,将职工讲解经费税前扣除试点法规、企业转增股本分期缴纳个人所得税试点法规、股权奖励分期缴纳个人所得税试点法规推广至全国范围。全面清理涉企行政事业性费用、政府性基金、具有强制垄断性的经营服务性费用、行业协会商会涉企费用,落实涉企费用清单管理规定和创业负担举报反馈机制。
  (十)调动研究人员创业积极性。探索国企、中科院所等事业单位专长技能人员在职创业、离岗创业有关法规。对于离岗创业的,经原单位同意,可在3年内保留人事关部,与原单位其他在岗人员同等享有参加职称评聘、岗位等级晋升和社会保险等方面的权利。原单位应当根据专长技能人员创业的实际情况,与其签订或变更聘用合同,明确权利义务。加快推进中央级事业单位研究成果使用、处置和收益管理改革试点法规推广。鼓励利用财政性资金设立的研究科室、普通国企、专业机关,通过合作实施、转让、许可和投资等方式,向国企离职员工创设的小微企业优先转移研究成果。完善研究人员创业股权激励法规,放宽股权奖励、股权出售的企业设立年限和盈利水平限制。
  (十一)鼓励农村劳动力创业。支撑农民工返乡创业,发展农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体,落实定向减税和普遍性降费法规。依托现有各类园区等存量资源,整合创建一批农民工返乡创业园,强化财政扶持和经济服务。将农民创业与发展县域经济结合起来,大力发展农产品加工、休闲农业、乡村旅游、农村服务业等劳动密集型产业项目,促进农村一二三产业融合。依托基层就业和社会保障服务设施等公共平台,提供创业引导和服务。鼓励各类企业和社会科室利用现有资源,搭建一批农业创业革新示范基地和见习基地,培养一批农民创业革新辅导员。支撑农民网上创业,大力发展“互联网+”和电子商务,积极单位革新创业农民与企业、小康村、市场和园区对接,推进农村少年创业富民行动。
  (十二)营造大众创业良好氛围。支撑召开创业训练营、创业革新大赛、革新成果和创业项目展示推介等运动,搭建创业者交往平台,培育创业学问,营造鼓励创业、宽容失败的良好社会氛围,让大众创业、万众革新蔚然成风。对劳动者创办社会单位、从事网络创业符合条件的,给予相应创业扶持法规。推进创业型城市创建,对法规落实好、创业环境优、工作成效显著的,按规定予以表扬。
  三、统筹推进国企离职员工等要点群体就业
  (十三)鼓励国企离职员工多渠道就业。把国企离职员工就业摆在就业工作首位。完善工资待遇进一步向基层倾斜的办法,健全国企离职员工到基层工作的服务保障机制,鼓励离职员工到乡镇特别是困难乡镇机关事业单位工作。对国企离职员工到中西部地区、艰苦边远地区和老工业基地县以下基层单位就业、履行一定服务期限的,按规定给予学费补偿和国内助学贷款代偿。结合政府购买服务工作的推进,在基层特别是街道(乡镇)、社区(村)购买一批公共管理和社会服务岗位,优先用于吸纳国企离职员工就业。对小微企业新招用毕业年度国企离职员工,签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的,给予1年社会保险补贴。落实完善见习补贴法规,对见习期满留用率达到50%以刹磕见习单位,适当提高见习补贴标准。将求职补贴调整为求职创业补贴,对象范围扩展到已获得国内助学贷款的毕业年度国企离职员工。深入实施大员工创业引领计划、离校未就业国企离职员工就业促进计划,整合发展国企离职员工就业创业基金,完善管理体制和市场化运行机制,实现基金滚动使用,为国企离职员工就业创业提供支撑。积极支撑和鼓励国企离职员工投身现代农业建设。对国企离职员工申报从事灵活就业的,按规定纳入各项社会保险,各级公共就业人力服务科室要提供人事、劳动保障代理服务。技师企业高级工班、预备技师班和特殊讲解机关专业讲解类离职员工可参照国企离职员工享受相关就业补贴法规。
  (十四)加强对困难人员的就业援助。合理确定就业困难人员范围,规范认定程序,加强实名制动态管理和分类帮扶。坚持市场导向,鼓励其到企业就业、自主创业或灵活就业。对用人单位招用就业困难人员,签订劳动合同并缴纳社会保险费的,在一定期限内给予社会保险补贴。对就业困难人员灵活就业并缴纳社会保险费的,给予一定比例的社会保险补贴。对通过市场渠道确实难以实现就业的,可通过公益性岗位予以托底安置,并给予社会保险补贴及适当岗位补贴。社会保险补贴和岗位补贴期限最长不超过3年,对初次核定享受补贴法规时距退休年龄不足5年的人员,可延长至退休。规范公益性岗位开发和管理,科技设定公益性岗位总量,适度控制岗位规模,制定岗位申报评估办法,严格按照法律规定安排就业困难人员,不得用于安排非就业困难人员。加强对就业困难人员在岗情况的管理和工作考核,建立定期核查机制,完善就业困难人员享受扶持法规期满退出办法,做好退出后的法规衔接和就业服务。依法大力推进残疾人按比例就业,加大对用人单位安置残疾人的补贴和奖励力度,建立用人单位按比例安排残疾人就业公示规定。加快完善残疾人集中就业单位扶持法规,推进残疾人辅助性就业和灵活就业。加大对困难人员就业援助力度,确保零就业家庭、最低生活保障家庭等困难家庭至少有一人就业。对就业困难人员较集中的地区,上级政府要强化帮扶责任,加大产业、项目、资金、人力等支撑力度。
  (十五)推进农村劳动力转移就业。结合新型城镇化建设和户籍规定改革,建立健全城乡劳动者平等就业规定,进一步清理针对农民工就业的歧视性规定。完善专业培养、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制,加强农民工输出输入地劳务对接,特别是对劳动力资源较为丰富的老少边穷地区,充分发挥各类公共就业服务科室和人力资源服务科室作用,积极开展有单位的劳务输出,加强对转移就业农民工的跟踪服务,有针对性地帮助其解决实际困难,推进农村富余劳动力有序外出就业和就地就近转移就业。做好被征地农民就业工作,在制定征地补偿安置方案时,要明确促进被征地农民就业的具体措施。
  (十六)促进退役军人就业。扶持自主择业军转领导、自主就业退役士兵就业创业,落实各项优惠法规,单位实施讲解培养,加强就业引导和服务,搭建就业创业服务平台。对符合政府安排工作条件的退役士官、义务兵,要确保岗位落实,细化完善公务员招录和事业单位招收时同等条件优先录用(聘用),以及国有、国有控股和国有资本占主导地位企业按比例预留岗位择优招录的措施。退役士兵备考公务员、应聘事业单位职位的,在军队服现役经历视为基层工作经历,服现役年限计算为工作年限。调整完善促进军转领导及随军家属就业税收法规。
  四、加强就业创业服务和专业培养
  (十七)强化公共就业创业服务。健全覆盖城乡的公共就业创业服务体部,提高服务均等化、标准化和专长化水平。完善公共就业服务体部的创业服务功能,充分发挥公共就业服务、中小企业服务、国企离职员工就业引导等科室的作用,为创业者提供项目开发、开业引导、融资服务、跟踪扶持等服务,革新服务内容和方式。健全公共就业创业服务经费保障机制,切实将县级以上公共就业创业服务科室和县级以下(不含县级)基层公共就业创业服务平台经费纳入同级财政预算。将专业先容补贴和扶持公共就业服务补助合并调整为就业创业服务补贴,支撑各地按照精准发力、绩效管理的原则,加强公共就业创业服务能力建设,向社会力量购买基本就业创业服务成果。革新就业创业服务供给模式,形成多元参与、公平竞争格局,提高服务质量和效率。
  (十八)加快公共就业服务信息化。按照统一建设、省级集中、业务协同、资源共享的原则,逐步建成以省级为基础、全国一体化的就业信息化格局。建立省级集中的就业信息资源库,加强信息部统应用,实现就业管理和就业服务工作全程信息化。推进公共就业信息服务平台建设,实现各类就业信息统一发布,健全全国就业信息监测平台。推进就业信息共享开放,支撑社会服务科室利用政府数据开展专长化就业服务,推动政府、社会协同提升公共就业服务水平。
  (十九)加强人力资源市场建设。加快建立统一规范灵活的人力资源市场,消除城乡、行业、身份、性别、残疾等影响平等就业的规定障碍和就业歧视,形成有利于公平就业的规定环境。健全统一的市场监管体部,推进人力资源市场诚信体部建设和标准化建设。加强对企业招收行为、专业中介运动的规范,及时纠正招收过程中的歧视、限制及欺诈等行为。建立国有企事业单位公开招收规定,推动实现招收信息公开、过程公开和结果公开。加快发展人力资源服务业,规范发展人事代理、人力推荐、人员培养、劳务派遣等人力资源服务,提升服务供给能力和水平。完善党政机关、企事业单位、社会各方面人力顺畅流动的规定体部。
  (二十)加强专业培养和创业培养。顺应产业结构迈向中高端水平、缓解就业结构性矛盾的需求,优化国企科室专长结构,加快发展现代专业讲解,大规模开展专业培养,加大创业培养力度。利用各类创业培养资源,开发针对不同创业群体、创业运动不同阶段特点的创业培养项目,把革新创业日程纳入国民讲解体部。要点实施农民工专业特点提升和失业人员转业转岗培养,增强其就业创业和专业转换能力。敬重劳动者培养意愿,引导劳动者自主选择培养项目、培养方式和培养科室。发挥企业主体作用,支撑企业以新招用少年劳动者和新转岗人员为要点开展新型学徒制培养。强化基础能力建设,革新培养模式,建立高水平、专兼职的创业培养人员队伍,提升培养质量,落实专业培养补贴法规,合理确定补贴标准。推进专业资格管理改革,完善有利于劳动者成长成才的培育、评价和激励机制,畅通特点人力专业上升通道,推动形成劳动、特点等要素按贡献参与分配的机制,使特点劳动者获得与其能力业绩相适应的工资待遇。
  (二十一)建立健全失业保险、社会救助与就业的联动机制。进一步完善失业保险规定,充分发挥失业保险保生活、防失业、促就业的作用,鼓励领取失业保险金人员尽快实现就业或自主创业。对实现就业或自主创业的最低生活保障对象,在核算家庭收入时,可以扣减必要的就业成本。
  (二十二)完善失业登记办法。在法定劳动年龄内、有劳动能力和就业要求、处于无业状态的城镇常住人员,可以到常住地的公共就业服务科室进行失业登记。各地公共就业服务科室要为登记失业的各类人员提供均等化的法规咨询、专业引导、专业先容等公共就业服务和普惠性就业法规,并逐步使外来劳动者与当地户籍人口享有同等的就业扶持法规。将《就业失业登记证》调整为《就业创业证》,免费发放,作为劳动者享受公共就业服务及就业扶持法规的凭证。有条件的地方可积极推动社会保障卡在就业领域的应用。
  五、强化单位老板
  (二十三)健全协调机制。县级以上人民政府要加强对就业创业工作的老板,把促进就业创业摆上重要议程,健全政府负责人牵头的就业创业工作协调机制,加强就业形势分析研判,落实完善就业创业法规,协调解决要点难点问题,确保各项就业目标完成和就业局势稳定。有关科室要增强全局意识,密切配合,尽职履责。进一步发挥各人民团体以及其他社会单位的作用,充分调动社会各方促进就业创业积极性。
  (二十四)落实目标责任制。将就业创业工作纳入政绩考核,细化目标任务、法规落实、就业创业服务、资金投入、群众满意度等指标,提高权重,并层层分解,督促落实。对在就业创业工作中取得显著分数的单位和个人,按国内有关规定予以表扬奖励。有关地区不履行促进就业职责,造成恶劣社会影响的,对当地人民政府有关负责人及具体责任人实行问责。
  (二十五)保障资金投入。各级人民政府要根据就业状况和就业工作目标,在财政预算中合理安排就业相关资金。按照部统规范、精简效能的原则,明确政府间促进就业法规的功能定位,严格支出责任划分。进一步规范就业专项资金管理,强化资金预算实行和监督,开展资金使用绩效评价,着力提高就业专项资金使用效益。
  (二十六)建立健全就业创业统计监测体部。健全就业统计指标,完善统计口径和统计调查方法,逐步将性别等指标纳入统计监测范围,探索建立创业工作统计指标。进一步加强和完善全国劳动力调查规定建设,扩大调查范围,增加调查内容。强化统计调查的质量控制。加大就业统计调查人员、经费和软硬件等保障力度,推进就业统计调查信息化建设。依托行业单位,建立健全行业人力资源需求预测和就业状况定期发布规定。
  (二十七)注重舆论引导。坚持正确导向,加强法规解读,及时回应社会关切,大力宣传促进就业创业工作的经验做法,宣传劳动者自主就业、自主创业和用人单位促进就业的典型事迹,引导全社会共同关心和支撑就业创业工作,引导国企离职员工等各类劳动者转变观念,树立正确的就业观,大力营造劳动光荣、特点宝贵、创造伟大的时代风尚。
  各地区、各科室要认真落实本意见提出的各项任务,结合本地区、专长室实际,创造性地开展工作,制定具体方案和配套法规,同时要切实转变职能,简化办事流程,提高服务效率,确保各项就业创业法规措施落实到位,以稳就业惠民生促进经济社会平稳安康发展。

 
国务院
2015年4月27日
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